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[Article paru dans la revue « Défense Nationale, janvier 1997, Paris]
L’opposition fondamentale qui oppose le Pakistan à l’Inde a une origine profonde et lointaine. Elle résulte de la rivalité entre l’islam et l’hindouisme, qui est née dès le débarquement sur la côte du Sind, au VIIIème siècle, des premiers conquérants arabes et qui s’est amplifiée au cours des siècles jusqu'à la partition du sous-continent indien, c’est à dire jusqu'à la naissance de l’Inde (État de droit laïc mais avec une population majoritairement hindoue) et du Pakistan (État musulman bien que non théocratique—qui n’a pas toutefois récupéré l’ensemble des musulmans de l’ancienne Inde britannique, laissant dans la nouvelle Inde indépendante une forte minorité musulmane). Aujourd’hui, la mésentente profonde entre les deux plus grands pays de l’Asie du Sud se cristallise sur le Cachemire. Cette question qui se trouve au cœur des relations entre les deux pays depuis leur indépendance a provoqué deux guerres en 1947–1948 et en 1965.
La place du Cachemire dans les relations indopakistanaises et de manière plus générale dans les relations internationales est connue[1]. Elle ne constitue pas le sujet de cet article. Celui-ci sera consacré à la place du Cachemire dans les affaires intérieures du Pakistan, thème beaucoup moins connu mais d’importance.
Il n’est sans doute pas inutile de rappeler quelques données générales sur le Cachemire. Il y a en effet plusieurs Cachemires et il est essentiel de voir sur une carte ce que cela représente pour l’Inde comme pour le Pakistan, pour savoir de quoi il s’agit (voir carte ci-jointe).
Le Cachemire, dans son acception la plus large, a une superficie de 222 236 km2 (soit moins que la moitié de la France). Après la première guerre avec l’Inde en 1947–1948, le Pakistan récupérait 84 112 km2 (soit environ 38 %, un peu plus du tiers) et l’Inde 143 304 km2 (soit approximativement 64 %, un peu moins des deux tiers). Depuis, la Chine a pris possession d’une partie du Cachemire (37 555 km2 saisis aux Indiens en 1956–1957 ou conquis militairement en 1962 auxquels s’ajoutent 5 180 km2 concédés par le Pakistan dans l’accord frontalier de 1961). L’Inde contrôle donc aujourd’hui 100 569 km2 du Cachemire et le Pakistan 78 932 km2.
Dès l’indépendance, un débat a commencé au Pakistan sur l’identité du Cachemire. En effet, avant la partition du sous-continent, le maharaja hindou, souverain d’un État essentiellement peuplé de musulmans, n’exerçait pas une autorité identique sur l’ensemble du territoire, tel que défini au sens le plus large ci-dessus. Au sein de cet ensemble existaient plusieurs entités, placées sous le contrôle de princes locaux qui disposaient d’une autonomie plus ou moins grande. C’était notamment le cas des principautés de Hunza et de Nagar et de l’agence de Gilgit (qui forment toutes les trois le Dardistan), du Baltistan (dont la ville principale est Skardu) et du Kohistan. En fait, ces principautés, soumises au maharaja du Cachemire de 1833 à 1876, avaient été ensuite administrées directement par les Britanniques. Ceux-ci les avaient remises au maharaja juste avant la partition. Dès décembre 1947, le Pakistan a, de manière quelque peu arbitraire, détachées ces entités pour constituer, à partir de 1948, les «Territoires du Nord» (divisés en 5 districts) avec comme chef-lieu Gilgit mais administrés directement par Islamabad. Ainsi, de nos jours, ces territoires couvrant environ 67 000 km2 mais peuplés seulement de 1 300 000 habitants sont considérés par Islamabad comme faisant partie du Pakistan bien que leur appartenance ne soit pas clairement exprimée dans la constitution. La mention de «Territoires du Nord» ne figure nulle part dans la constitution pakistanaise de 1973. Seule est mentionnée dans l’article 1 l’inclusion d’États et de territoires, par accession ou autre raison.
Ce qui reste de la partie du Cachemire sous le contrôle pakistanais s’appelle l’«Azad Kashmir», ce qui veut dire en ourdou, «Cachemire libre». L’«Azad Kashmir», créé le 24 octobre 1947, dont la capitale est Muzaffarabad, couvre une faible superficie (un peu moins de 12 000 km2, soit environ 6 % de la superficie de l’ancien royaume) et rassemble une population voisine de 2 600 000 habitants.
Les «Territoires du Nord» et l’«Azad Kashmir» sont peuplés de populations exclusivement musulmanes. Dans la partie contrôlée par l’Inde, la majorité de la population est de confession islamique mais pas la totalité. Les chiffres ont aussi une certaine signification : les 3 900 000 habitants qui peuplent les «Territoires du Nord» et l’«Azad Kashmir» constituent un faible pourcentage de la population du Pakistan (environ 130 000 000 d’habitants).
Islamabad entretient la fiction juridique d’un «Azad Kashmir» autonome, n’appartenant pas au Pakistan. Il est vrai que la constitution pakistanaise de 1973 (y compris les amendements apportés depuis) ne s’applique pas à l’«Azad Kashmir». Elle ne mentionne qu’une seule fois le Cachemire pour faire allusion à son rattachement futur au Pakistan. Cette mention constitue l’article 257 de la constitution. Il est très court : «lorsque le peuple de Jammu et Cachemire décidera d’accéder au Pakistan, les relations entre le Pakistan et cet État seront déterminées selon les souhaits du peuple de cet État».
(1) «Les territoires du Pakistan comprendront :
...
- les Etats et territoires pouvant être inclus dans le Pakistan par accession et autre processus.
Le Majlis-e-Shoora (parlement) peut admettre, par la loi, dans la fédération de nouveaux États ou zones dans les conditions qu’il juge convenables».
L’«Azad Kashmir» arbore un drapeau portant dans ses plis, dans le coin supérieur gauche, une représentation de l’emblème pakistanais. Il possède une constitution qualifiée d’intérimaire, adoptée en 1974.
L’«Azad Kashmir» n’envoie pas de représentants au parlement pakistanais. Il possède son propre parlement de 48 membres (à vrai dire, les provinces pakistanaises ont aussi leurs parlements). Le vocabulaire politique est différent de ce qui existe dans les provinces pakistanaises. L’«Azad Kashmir» n’a pas de gouverneur, représentant du Président de la République dans les provinces, mais un président. Le gouvernement est dirigé par un premier ministre et non pas par un ministre en chef. De plus, l’«Azad Kashmir» possède une cour suprême et une haute cour (les provinces pakistanaises ont aussi leurs hautes cours mais n’ont pas de cours suprêmes).
Ainsi, dans les domaines législatif, exécutif et judiciaire, l’«Azad Kashmir» semble bénéficier d’une certaine autonomie.
De fait, l’«Azad Kashmir» n’a pas été soumis à la loi martiale pendant l’époque du général ZIA alors que l’ensemble du Pakistan subissait ce régime d’exception.
L’«Azad Kashmir» dispose de sa propre station radio qui émet aussi en direction du Cachemire indien.
En fait, le gouvernement cachemiri ne semble pas jouir davantage d’autonomie que les gouvernements provinciaux.
L’«Azad Kashmir» ne frappe pas de monnaie particulière. En vertu de la constitution de 1974, c’est la monnaie pakistanaise qui a cours.
L’article 2 de la constitution intérimaire du Cachemire ne fait pas de distinction entre Cachemiris et Pakistanais puisque tous sont considérés comme citoyens de l’«Azad Kashmir». Les Pakistanais peuvent donc être membres du gouvernement cachemiri, de l’assemblée législative et, de manière générale, exercer n’importe quelle activité. De ce fait, la plupart des fonctionnaires de l’administration locale viennent du Pakistan. Il en découle aussi une totale liberté de circulation pour les Pakistanais en «Azad kashmir». De même, les habitants de l’«Azad Kashmir» se déplacent librement et travaillent sans entrave au Pakistan. Les ressortissants de l’«Azad Kashmir» voyagent à l’étranger avec des passeports pakistanais.
L’«Azad Kashmir» n’entretient pas de police et d’armée. La constitution intérimaire de 1974 confie en effet au Pakistan les responsabilités de la sécurité et de la défense.
L’armée pakistanaise est beaucoup plus présente en «Azad Kashmir» et dans la partie des «Territoires du Nord» proche du Cachemire indien (hauts plateaux du Deosai) que dans les provinces du Pakistan. Nulle part ailleurs, la densité militaire n’est aussi grande. En «Azad kashmir», comme dans les «Territoires du Nord», c’est l’armée régulière qui surveille la ligne de contrôle. 16 brigades d’infanterie sont déployées sur les 750 kilomètres de la ligne de contrôle. L’armée pakistanaise n’est en contact direct avec l’armée indienne qu’au Cachemire. Sur la frontière de 2 000 kilomètres du Punjab et du Sind, ce sont des unités paramilitaires qui assurent la surveillance (il en est de même du côté indien).
Le gouvernement de Muzaffarabad ne se prive pas d’exprimer ses vues en matière de politique étrangère, bien sûr essentiellement pour critiquer les actions de l’Inde. En réalité, ses interventions ne font que prolonger celles du Pakistan. Dans ce domaine, Muzaffarabad constitue un relais d’Islamabad puisque la constitution provisoire de 1974 indique, dans l’article 31-3, que la politique étrangère de l’«Azad Kashmir» sera conduite par le Pakistan. Les moyens d’action du gouvernement cachemiri apparaissent bien faibles puisque aucun État, même musulman, ne le reconnaît. Le Pakistan lui-même n’admet pas l’existence d’un État cachemiri mais seulement l’existence d’un territoire contesté. L’«Azad Kashmir» n’est jamais représenté en tant que tel dans les conférences internationales (il ne l’a même pas été à la réunion des ministres des affaires étrangères de l’organisation de la conférence islamique qui a eu lieu à Karachi en avril 1993).
Dans la plupart des cas, les partis politiques cachemiris ne sont que des émanations des grandes formations pakistanaises et portent des appellations très proches. C’est le cas, par exemple, de l’«Azad Kashmir People’s Party», affilié au «Pakistan People’s Party», le parti de Madame BHUTTO. De même, la «Muslim Conference» s’assimile à la «Pakistan Muslim League».
Il existe à Islamabad un ministre du Cachemire et des Territoires du Nord qui exerce le pouvoir effectif au détriment de l’exécutif de Muzaffarabad. L’existence d’un portefeuille unique pour le Cachemire et les Territoires du Nord montre que, malgré tout, les Pakistanais ne nient pas un sort commun aux deux entités administratives autrefois réunies au sein d’un même royaume.
De plus, la constitution intérimaire de l’«Azad Kashmir» prévoit, dans son article 21 ; la création d’un conseil de l’«Azad Jammu et Kashmir», placé sous la présidence du premier ministre du Pakistan et comprenant des Cachemiris et des Pakistanais. Ce conseil peut légiférer dans divers domaines (énumérés dans l’annexe 3 de la constitution), notamment les mouvements de population, les moyens de communication, l’énergie, y compris nucléaire, la planification économique, le développement industriel et les droits de douane. Le conseil limite donc considérablement le pouvoir de l’assemblée législative d’autant plus que les lois qu’il vote n’ont pas besoin d’être avalisées par le président de l’«Azad Kashmir».
De plus, le président de la cour suprême et le président de la haute cour sont nommés par le président de l’«Azad Kashmir» sur recommandation du conseil (cf. article 42 de la constitution intérimaire).
Enfin, le conseil de l’idéologie islamique du Pakistan peut être consulté pour la préparation des lois par l’assemblée législative et le conseil. Cet organisme pakistanais constitue la référence pour la vérification de la constitutionnalité des lois.
La subordination de l’«Azad Kashmir» au Pakistan est donc bien réelle.
La pression démographique est plus forte en «Azad Kashmir» (194 habitants par km2) qu’au Pakistan (140 habitants par km2). Beaucoup d’habitants de l’«Azad Kashmir», notamment de la ville de Mirpur, au Sud, émigrent au Royaume-Uni et rapatrient une partie de leurs gains. La pression démographique est inexistante dans les «Territoires du Nord».
Dans ces deux entités, les progrès économiques sont lents. Il n’existe aucune université, ni même d’établissement scolaire de bon niveau. L’industrie est absente. Ce sous-développement n’engendre cependant pas de mécontentement généralisé. Il est vrai que les gouvernements récents ont consenti des efforts sociaux et économiques importants pour fidéliser les populations : construction de routes et de pistes d’aviation, développement du tourisme, progrès de la médecine (il y a davantage de médecins par millier d’habitants en «Azad Kashmir» qu’au Pakistan). La fondation Aga Khan a, de son côté, contribué (avec des fonds de divers pays, notamment Pays-Bas et Canada) au développement de la vallée de Hunza et du Baltistan dans les «Territoires du Nord» mais son action s’essouffle.
Les revendications politiques majeures des habitants de l’«Azad Kashmir» ne s’adressent pas au gouvernement du Pakistan mais à celui de l’Inde. Les heurts occasionnels qui se produisent dans les «Territoires du Nord» entre chiites ismaéliens de la région de Hunza et sunnites n’ont pas de connotation politique et ne remettent pas en cause l’ordre public. La situation en «Azad Kashmir» comme dans les «Territoires du Nord» est dans l’ensemble calme. Le contraste est donc saisissant par rapport à ce qui se passe dans le Cachemire indien.
Les seules exigences à l’égard d’Islamabad sont formulées, avec modération, par les populations des «Territoires du Nord» qui souffrent d’un déficit démocratique puisqu’elles n’élisent pas de député pour l’assemblée nationale et ne sont pas, non plus, représentées au sénat. Aucune véritable assemblée locale n’existe par ailleurs. Un conseil des «Territoires du Nord», comprenant 20 représentants des 5 districts, élus pour 5 ans, est un organe consultatif. En fait, les populations des «Territoires du Nord» ne semblent pas manifester de désir particulier de partager le même sort que celles de l’«Azad Kashmir». Leurs revendications vont plutôt vers l’octroi d’un statut de province, comme le Panjab, la Province Frontière du Nord-Ouest, le Sind et le Baloutchistan.
Aucun gouvernement ne peut envisager d’accorder un statut provincial aux «Territoires du Nord» à cause des implications internationales. Un tel rattachement au Pakistan légitimerait en même temps l’existence d’un Cachemire indien.
Le jeu démocratique au Pakistan favorise dans une certaine mesure la cause militantiste cachemirie. Majorité et opposition parlementaire se croient obligées de faire de la surenchère pour imposer la tenue d’un référendum dans l’ensemble du Cachemire (dans la partie indienne et dans la partie pakistanaise), pour dénoncer les exactions et pour défendre les droits de l’homme dans la partie du Cachemire tenue par les Indiens.
Les partis politiques maintiennent à peu près la même ligne politique à l’égard de l’avenir du Cachemire. Mais ils ne formulent aucune proposition pour organiser concrètement le référendum initialement prévu par l’Organisation des Nations Unies. Les différences prévisibles de votes par régions du Cachemire (Jammu à dominante hindoue, Ladakh à dominante bouddhiste, reste à dominante musulmane) seraient-elles prises en compte pour aboutir à un éventuel éclatement du Cachemire ? Ce genre de débat semble absent. Ce qui distingue essentiellement les divers partis politiques pakistanais face au problème du Cachemire, c’est avant tout le degré de militantisme. De manière générale, les partis qui ont vocation à gouverner au niveau national, la «Pakistan Muslim League» et le «Pakistan People’s Party» expriment leurs exigences en termes diplomatiques, relativement modérés. Au contraire, les partis religieux comme le «Jamiat-i-Islami» tiennent un langage plus engagé et révolutionnaire.
Le problème du Cachemire suscite des
échos dans toutes les couches de la population pakistanaise. La répression
exercée par les forces de l’ordre indiennes exacerbe encore plus les émotions.
La proximité du Cachemire de la capitale pakistanaise joue aussi un rôle sur les
mentalités (Islamabad se trouve à moins de 130 kilomètres de Muzaffarabad, soit
à 3 heures de route de montagne).
Les médias pakistanais, aussi bien la presse écrite que la radio et la télévision, consacrent de longs développements à la situation dans le Cachemire indien et à la défense de la cause cachemirie.
Les gouvernements qui se succèdent à Islamabad n’hésitent pas, sans que cela soit systématique et permanent, à faire jouer les passions, à utiliser les griefs contre l’Inde très répandus dans la population pour renforcer la cohésion de la nation et faire passer au second plan les difficultés internes. Ils n’hésitent pas à mettre en exergue les affrontements quasi-quotidiens sur la ligne de contrôle et sur le glacier du Siachen, le plus haut champ de bataille du monde, comme aiment à le dire les Pakistanais, ni les risques de dérapage pouvant dégénérer en une véritable guerre. Il est vrai que c’est au Cachemire que la situation est la plus tendue et la plus dangereuse. Une telle attitude, qui consiste à grossir les dangers extérieurs pour faire taire les revendications internes, se retrouve ailleurs dans le monde ; c’est une méthode de gouvernement déjà éprouvée.
Mais Islamabad sait aussi, quand il le faut, calmer les extrémistes. Sous l’impulsion du gouvernement pakistanais, le gouvernement de l’«Azad Kashmir» est intervenu à plusieurs reprises pour déjouer les tentatives de franchissement de la ligne de contrôle, de Muzaffarabad (capitale de l’«Azad Kashmir») vers Srinagar (capitale du Cachemire indien), par des manifestants mobilisés par diverses formations politiques (dont le «Jammu and Kashmir Liberation Front », parti né dans le Cachemire indien). Cette action du pouvoir mérite d’être signalée car elle a un coût politique qui se traduit par un mécontentement des militants cachemiris à l’égard du gouvernement de Muzaffarabad et de celui d’Islamabad.
Aucun gouvernement ne pourra se permettre de prendre des initiatives unilatérales concernant l’avenir du Cachemire. Toute la classe politique est prisonnière des déclarations officielles du passé, des sentiments de la population profondément anti-indiens à défaut d’être toujours pro-cachemiris et peut-être encore plus de l’influence diffuse mais réelle des partis religieux. Lâcher du lest unilatéralement, composer avec l’Inde serait vite qualifié d’abandon, de trahison même.
Une chose est à peu près sûre : aucun gouvernement n’acceptera la remise en cause de l’appartenance de facto sinon complètement de jure au Pakistan des «Territoires du Nord» frontaliers de l’Afghanistan et de la Chine, proches de l’Asie Centrale et désormais traversés par la «Karakoram highway», route construite à la fin des années 1970 et reliant, sauf pendant les mois d’hiver, le Pakistan à la Chine et plus précisément les plaines du Panjab au plateau du Sinkiang. Cette route représente une importance stratégique et symbolise la coopération entre le Pakistan et la Chine. Toutes les grandes formations politiques considèrent l’intégration des «Territoires du Nord» comme définitive. Le référendum devrait donc, pour elles, se limiter à l’«Azad Kashmir» et à la partie du Cachemire tenue par l’Inde. Il y a là une source de friction avec certains mouvements politiques de l’«Azad Kashmir» qui estiment au contraire que les «Territoires du Nord» appartiennent au Cachemire. D’ailleurs, la haute cour d’«Azad Kashmir» a rendu public le 9 mars 1993 un jugement sur le statut de ces territoires ou tout au moins de certains d’entre eux. Elle a déclaré que Gilgit et le Baltistan faisaient partie de l’«Azad Jammu et Cachemire» et précisé que les lois prévalant jusqu'à présent devaient être considérées comme nulles et non avenues. Ce faisant, elle a corroboré l’article 2 de la constitution intérimaire de 1974, selon lequel d’autres territoires peuvent être inclus dans l’«Azad Kashmir».
Un autre différend apparaît aussi entre certains partis politiques pakistanais et certains mouvements cachemiris. En effet, pour la plupart des politiciens pakistanais, deux choix se présentent aux Cachemiris : le rattachement à l’Inde ou le rattachement au Pakistan. L’indépendance ne peut être envisagée car elle n’est pas dans l’esprit de la partition du sous-continent indien décidée par les Britanniques. D’ailleurs, l’article de la constitution pakistanaise relatif au Cachemire considère comme acquis le rattachement au Pakistan. La constitution intérimaire de l’«Azad Kashmir», elle-même, mentionne, dans son article 7, l’interdiction pour les individus comme pour les partis politiques, de conduire des activités contraires à l’idéologie de l’État, c’est à dire à l’accession au Pakistan. De plus, le président de l’«Azad Kashmir», le premier ministre, les ministres et les membres de l’assemblée législative et du conseil doivent prononcer un serment de fidélité à la cause de l’accession au Pakistan. La possibilité de choisir en faveur de l’indépendance n’est donc pas accordée. Un Cachemire indépendant, même excluant les «Territoires du Nord», posséderait les cours supérieurs de l’Indus et de ses affluents. Ce château d’eau naturel, non contrôlé par le Pakistan, constituerait alors une menace potentielle pour la prospérité des plaines cultivées du Panjab. A ces raisons économiques s’ajoutent des préoccupations stratégiques : le bastion cachemiri permet en effet d’accéder avec une relative facilité, par la vallée de l’Indus et de ses affluents, aux centres nerveux de la partie Nord du Pakistan, dont la capitale. Toutes les communications naturelles du Cachemire débouchent en effet vers le Sud-Ouest, c’est à dire vers le Pakistan.
[1] Voir en particulier l’article d’Alain LAMBALLE «Le Cachemire ou un paradis
convoité», paru dans la revue «L’Afrique et l’Asie modernes», Paris, 1er
trimestre 1980.